江利红:论行政法学中“行政过程”概念的导入

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  【摘要】传统的行政法学以“行政行为”作为核心概念,对于行政行为之外的有些行为以及同一行政过程中各连续行为之间的关联性并不十分关心,注重以静态、定点的办法 考察单个行政行为的合法性。但但会 现实行政具有作为过程的整体性、动态性等形态,行政行为概念在考察现实行政时占据 着局限性、静态性等过高 。但会 ,现代行政法学应当引进“行政过程”的概念,以为了实现同一行政目的而实施的一系列行为所构成的“行政过程”作为考察对象,将行政过程中的各种行为形式全盘纳入视野,并着眼于同一行政过程中各行为以及同一行为结构的各环节之间的关联性,对行政过程进行全面、动态的法律规范与控制。

  【关键词】行政法学;行政行为;行政过程

  行政机关为了实现特定行政目的(公共利益)往往针对相对人实施各种活动,类式命令、征收、征用、许可、处罚、强制执行等,那此行为从形式上来看呈现为各种样态。为了对那此形式各异的行为进行法律上的规范和法学上的研究,传统大陆法系的行政法学以民法学中的“法律行为”概念为模板,结合行政法作为公法的特点,创造了行政法学中所特有的“行政行为”概念,并以该概念为核心,围绕着行政行为的概念、类型、内容、成立、生效、消灭、附款、效力、瑕疵、裁量等构建了较为删剪的理论体系,即行政行为理论,进而形成整个行政法学的理论体系。中国的行政法学大体移植了大陆法系的行政行为概念及其理论体系,并以此为基础构建了中国的行政法律体系,类式,制定《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等法律有些我以行政行为的类型、内容等理论为基础的,而《行政诉讼法》则是以行政行为的效力、瑕疵、裁量等理论为基础而制定的。可见,行政行为概念在我国的行政法学中具有重要意义。但从现实行政来看,随着行政机关运用的行政手段的复杂性,传统的行政行为概念并必须删剪中有 现实的行政活动,于是再次出现了对于行政行为之外的行为怎样才能进行法律规范和控制的什么的什么的问题;一齐,在现实行政中各个行为之间占据 着直接或间接的关联,而传统行政法学将其割裂为各个单独的行政行为分别进行考察的办法 却忽视了那此行为之间的关联。针对行政行为概念占据 的上述过高 以及现实行政的过程性特点,本文立足于行政过程论的视角,提倡将“行政过程”的概念从行政学中引入到行政法学中,并赋予其行政法学上的意义,以此来弥补行政行为概念的过高 。

  一、传统“行政行为”概念必须应对行政的过程性形态的要求

  在现实的行政中,行政机关为实现某一特定行政目的往往必须连续作出一系列的行为,从而形成作为整体的动态过程,即行政具有过程性的特点。但传统行政法学中一般使用“行政行为”的概念,从行政过程中选用出若干典型的或主要的行为定位为“行政行为”,并对单个行政行为的合法性分别进行考察,而将作为整体的“行政过程”作为事实概念排除于行政法学研究范围之外。但现实行政过程具有整体性、动态性等形态,对此,行政行为的概念并必须完成应对行政过程的那此形态对行政法以及行政法学提出的要求。

  (一)传统行政法学以“行政行为”作为核心概念

  行政行为的概念在19世纪后期形成于法、德等欧洲大陆国家的行政法学中,当时的行政法学者以民法学中的法律行为概念为模式,将属于公法领域的行政机关的各种行为以另俩个 多多多统一的概念进行把握,在此基础上进行体系性的考察,类式 概念有些我“行政行为”。但会 行政行为具有公法的性质,但会 必须适用与民事法律行为不同的法律,即行政法,这是行政法及行政法科应学以成立的理论基础。传统行政法学在此基础上,以该概念为中心,形成了有关行政行为的定型化、效力论、附款论、瑕疵论等较为系统的行政行为理论,构成了行政法学理论的核心每种。行政行为概念的提出为大伙儿儿从法学的深度图考察现实行政过程并加以法律的规范和控制提供了但会 性,行政法学以法律的形式以前规定行政行为的主体、内容、系统进程、形式等法律要件,并要求行政机关在现实行政过程中必须按照法律所规定的那此要件作出行政行为,对于违反其中某一法律要件的行为则可不可否 通过行政复议、行政诉讼等途径确认其违法性,进而予以归还或否认无效。可见,行政行为是传统行政法学的核心概念,在传统行政法学理论中具有重要意义。

  具体而言,在办法 论上来看,行政行为的概念在行政法学中具有以下重要意义。首先,行政行为概念促使行政法独立于私法,是行政法和行政法学作为独立的法律部门和法科应学科得以成立的关键。行政行为是行政机关针对相对人行使公权力而作出的行为,与平等主体之间作出的私法行为相比,行政行为具有权力性、单方性等形态以及公定力等特殊效力,但会 ,规范行政行为的法律也必须不同于调整私法行为的法律,这是行政法及行政法学之有些独立于私法而成立的理论办法 。其次,行政行为概念具有作为行政法学考察工具的意义。行政行为的概念具有“对行政活动的横向认识与有关行政活动的总则性规律的探讨的功能”。[1]现实行政中的行政活动复杂性多样,在行政法学对于现实行政活动进行研究但会 法律对于行政活动进行规范时,必须借助分类的办法 ,从现实的行政活动中抽象出各种类型的行政行为,在此基础上分别考察各类行政活动的形态、内容、要件、效力等,分别进行法律的规范和控制。可见,行政行为概念是行政法学考察现实行政活动的必要工具。再次,行政行为概念具有构建行政法学体系的作用。传统行政法学以作为行政过程结果的行政行为作为主要研究对象,并以此来构建整个行政法学体系。围绕着行政行为将行政法学体系划分为行政组织法(行政行为的主体)、行政行为法(行政行60 为的行使)、行政系统进程法(行政行为的系统进程)、行政监督及救济法(对行政行为的监督及对被行政行为侵害者的救济)四每种,其中具有权力性、法律效果性等形态的行政行为成为了连接整个行政法学体系的核心。最后,行政行为概念在行政诉讼上具有概括行政诉讼受案范围和作为归还诉讼与无效确认诉讼的理论基础的意义。类式,从公定力理论来看,占据 瑕疵的行政行为通常可不可否 区分为无效行政行为与可归还行政行为。从行政诉讼制度来看,对于无效行政行为可不可否 提起确认诉讼,而对于可归还行政行为可不可否 提起归还诉讼,这有一种诉讼类型以行政行为公定力理论为基础。此外,在一国的行政诉讼制度中,往往以行政行为的概念来概括行政诉讼的受案范围,类式我国《行政诉讼法》第11条规定行政相对人对于“具体行政行为”不服可不可否 提起行政诉讼,《最高人民法院关于行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干什么的什么的问题的解释》第1条第1款也规定相对人对于“行政行为”不服可不可否 提起行政诉讼。可见,行政行为是行政诉讼的对象,行政行为概念的外延与行政诉讼的受案范围密切相关。

  (二)行政具有过程性的形态

  “过程”是指事物发展所经过的阶段,是指物质运动在时间上的持续性和空间上的广延性,是事物及其矛盾占据 和发展的形式。“行政的过程性”是指行政具有作为过程的性质,行政在客观上表现为另俩个 多多多过程,具体由该过程中的各个发展阶段通过在时间上的持续性和空间上的广延性构成。行政不仅可不可否 分解为各种行为进行考察,但会 一齐也是有一种具有流年上连续性的过程,可不可否 将行政作为过程在整体上动态地考察其运行轨迹。类式,从行政学的深度图来看,“行政管理过程”是另俩个 多多多涉及行政决策、行政执行、行政监督等行动的过程,具体表现为选用行政目标、进行调查研究和预测、进行决策、拟定方案、进行可行性分析、具体执行、监督检查、调整方案、反馈等一系列连续行为构成的动态运行过程,可见行政学注重从整体上动态地考察行政的运行过程。而在行政法学上,现实行政往往抽象为行政立法、行政许可、行政处罚、行政强制执行、行政监督等单个独立的行为,但各行为之间并不毫无关联,正是基于类式 行为之间的关联性,即使从行政法学的视角来看,也可不可否 发现行政的过程性形态。

  行政的过程性具体表现为现实行政的运行过程,其中又包中有 动态性和整体性的形态。首先,行政的过程性表明行政具有动态性[2]的形态。动态性是行政作为另俩个 多多多过程的基本形态。在行政学上注重考察行政的运行过程,一般将行政运行过程划分为以下十哪几个 步骤进行考察:“①行政目标的确立;②就目标的有关具体情况进行调查研究;③拟定方案,进行决策;④进行可行性分析,选用最佳方案;⑤制定具体的执行计划、方案;⑥监督执行具体情况;⑦通过反馈信息来调整决策或实施方案;⑧实施调整后的方案,并再次进行反馈。”[3]而从行政法学的视角来看,也可不可否 将行政过程划分为行政立法、行政决定、强制执行、行政救济等阶段性行为。那此同一过程中的不同步骤或行为被连续地作出,由此表现为行政的动态性。其次,行政具有整体性的形态。现实行政复杂性多样,为实现同一行政目的,不同的行政机关往往作出各种不同的行为,各行为之间纵横交错,但围绕着同一行政目的,基于各行为之间的关联性构成作为整体的行政过程。类式 行政过程具有统一性,是另俩个 多多多独立的整体。

  (三)传统“行政行为”概念的局限性

  如上所述,行政行为是传统行政法学的核心概念,传统行政法学通过建立类式 行政行为的逻辑体系,认识和分析各种行政行为的形态,借促使类式 逻辑体系,可不可否 对社会现实中所占据 的某一特定行政行为进行推理、归类和定位,从而准确地适用法律。[4]具体而言,传统行政行为理论运用概念分析法学办法 ,在行政主体为达成一定行政目的所实施的各种行政活动中,选定某一特定时点的行为作为控制整个行政活动合法性的对象,从现实复杂性的行政活动中抽象地归纳出各种类型的行政行为,即将行政行为类型化,在此基础上以前运用法律为各种行政行为分别设定法律要件以及主有些我事后的监督系统进程,通过依法行政的要求实现对行政活动的监督与控制。[5]行政行为论从法律技术上为行政法对行政活动的规范提供了但会 性,使得依法行政原则具有现实的可行性。但会 ,从法律技术来看,应当承认行政行为理论在行政法学中的重要性。

  然而,但会 行政行为概念在行政法学中具有特定的含义,[6]面对现代行政中行为形式的复杂性以及现实行政的过程性形态,类式 传统的行政行为概念并必须删剪应对,主要表现为以下另俩个 多多多方面。第一,传统行政法学仅仅注重于对行政行为的合法性的考察,但但会 行政行为概念外延的限制,使得现实行政过程中的有些行为形式必须被纳入到行政法学的视野之中。怪怪的是随着现代公共行政的发展,行政领域的不断扩大,行政机关在行政过程中运用的手段或行为办法 也呈现复杂性的趋势,主要表现为行政行为功能的变化(如交涉内在化行政行为、复合型行政行为的再次出现等)以及合意形成型行政手段(如行政指导、行政契约、行政计划等)的再次出现。[7]类式,国务院在60 4年制定并否认了《全面推进依法行政实施纲要》,要求各级行政机关“改革行政管理办法 ”,“充挂接挥行政规划、行政指导、行政合同等办法 的作用”,一齐“创新管理办法 ,方便人民群众”。可见,随着依法行政的实施以及行政管理办法 的改革,现实中行政指导、行政合同等非强制性行政活动办法 以及有些新创设的行政管理办法 将太多地得到运用,在类式 现实背景之下,传统的行政行为理论但会 必须适应现实行政发展的要求,类式,在现代行政法学中对于行政指导可不可否 被提起行政诉讼就曾引起争议。[8]第二,行政行为概念中有 了对单个行为进行静态、定点地考察的含义。传统的行政法法学会眼于行政过程的最终结果即行政行为,切断了各个行为形式之间的联系,静态、定点地考察单个行政行为的合法性。在现实的行政中往往以将各种行为形式结合起来一齐构成作为整体的行政过程,此时仅仅静态、定点地考察单个行政行为并不充分,而应当全面、动态地分析整个行政过程中各种行为形式以及各种行为形式之间的关系。

  二、以扩大行政行为范围或导入有些概念的办法 重构传统行政行为概念

  对于上述狭义的行政行为概念必须中有 现实行政中所有的活动形式的什么的什么的问题,行政法学者们但会 意识到了该什么的什么的问题的占据 ,并从各自 所有的视角出发积极探讨出理 的办法 。[9]那此出理 的办法 大致可不可否 分为两类。其一是扩大“行政行为”概念的外延,采用广义的行政行为概念。其二是在行政法学中导入有些概念来取代行政行为概念。

  (一)扩大“行政行为”概念外延的办法 及其过高

  行政行为概念是行政法学中最基本的概念,但但会 行政行为的复杂性性以及现实中行政行为的不断发展,行政行为的含义也在不断发展。在学界对于行政行为概念的具体含义占据 着争议。但会 行政行为是与行政诉讼制度相关联的概念,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/53285.html 文章来源:《政治与法律》2012年第3期

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